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至于代理权授予行为，在行政实践中有丰富的形式，有的通过规范性文件的发布，[62]有的是行政系统内部的批文。

[21]参见杜强强：基本权利的规范领域和保护程度——对我国《宪法》第35条和第41条的规范比较，《法学研究》2011年第1期，第3-14页。如前所述，这是受到苏联国家法学说的影响。

不可否认，二者之间具有共性，大胆借鉴国外法治的理论资源对于构建中国法治理论具有积极意义。[54]法律逻辑上，如果要证成接受申诉控告和检举的国家机关是人民法院，首先要证成公民基于宪法所享有的诉讼请求权。现在制定行政诉讼法一时办不到，但是可以用民事诉讼的程序来解决行政诉讼的问题，这有利于保障公民的权利。但如果单纯从法律形式上来看，行政诉讼缺乏明显的宪法依据。在人权的司法保障[61]已经成为法治新共识的阶段，从宪法基本权利体系中推导出公民寻求司法救济的诉权，证成行政诉讼的宪法正当性，无论是宪法文本上，还是在宪法观念上都有充足的规范基础。

有鉴于诉权在中国宪法文本中没有明确规定，法学界不少学者主张诉权入宪。参见陕甘宁边区户籍条例，载甘肃省社会科学历史研究室编：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第一辑，甘肃人民出版社1981年版，第465页。[51]关于显名原则及其例外，参见朱庆育：《民法总论》，北京大学出版社2016年版，第335、336页。

但是，这种直接将非协议文本中的当事人的所谓委托主体拉入协议关系，并承担协议当事人的责任的做法，值得进一步思考。最后，为了解释受托组织以自己名义签约的现象，又退一步提出：虽然一般认为，受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为，但只要委托主体不是转嫁责任，对委托予以认可，并能承担法律责任，人民法院可以认定委托关系成立。实施主体不具有行政主体资格，是《行政诉讼法》第75条明文列举的行政行为无效的情形。（二）案型Ⅱ：受托组织以自己名义进行签约 除了设立行政组织之外，还存在委托其他组织具体实施征收补偿工作的情况。

据此，签订征补协议事项中的委托关系在法律上即有两类，一类是实际的委托关系，一类则是拟制的委托关系（后文所称受托组织，如无特别说明均包含此两类）。这种债之关系，与民法理论上的契约之债（或合同之债）显有不同。

胡建淼：《行政法学》，法律出版社2015年版，第553页。司法实务中也有赞同该学理观点的判决，如案例I-N:5。[24]现代法治理念更是要求，有征收必有补偿。从目前的样本来看，委托的对象主要有专门公司和下级政府两种形式。

[1]《行政诉讼法》第75条：行政行为有实施主体不具有行政主体资格……等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。在立法更为缺漏的特许经营协议中，问题也十分突出。[33] 民法学界的这种讨论，给我们一个深刻的启发：征收补偿之债借助协议的外形达成，需考虑合同法理。[40]我们很难想象，行政机关因工作之需设立机构，使之代为从事某种行政行为，其间还存在被设机构的意思表示自由，更何谈构成合同关系。

这一研究结论，也使得多重法律关系时的多个主体都可以被观察到。这也是本文着重讨论的问题之一。

最高人民法院依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款、《征用土地公告办法》第11条和第12条第1款，认为市、县人民政府土地行政主管部门是集体土地征收补偿具体实施主体，依法具有订立征收补偿安置协议法定职责。[19]行政职权应当来源于正式立法，这是职权法定原则的基本理念之一。

这里可以理解为，债的相对性原则在行政法规范中受到了职权法定原则的调整。[82]赵宏：《法律关系取代行政行为的可能与困局》，载《法学家》2015年第3期。当委托对象是下级政府时，则倾向于肯定其行政主体资格。所以，面对这种行政协议中经常出现的代理情形，该条未区分事实上的行为主体与法律上的责任主体，而笼统要求具备行政主体资格的规定，是不能够适应的。在司法实务中，没有法律、法规、规章授权的内设机构以自己名义独立对外作出行政行为，通常会被认为是欠缺主体资格。直接认定委托主体才是具备资格的行政主体的裁判思路，意在让具备行政主体资格的委托主体来承担受托组织所为行为的责任。

[56] 对于行政任务在行政系统内部移转执行的现象，亦可以采此标准加以考察。此外，更为重要的是，还应当根据当地的三定方案（地方政府机构设置、职能和编制的规定），确认其是否有独立的编制。

沈福俊：《司法解释中行政协议定义论析——以改造法定职权范围内的表述为中心》，载《法学》2017年第10期。但是，有鉴于行政活动的审慎性要求，授予代理权的行为必须通过书面或其他正式的方式。

[36]虽然学理上对此已批判较多，但也有学者指出，行政诉讼的被告选择还是权责分配问题，目前的行政诉讼制度大体符合现阶段的国家治理方式。然而，法定之债之法定具有多义性，契约请求权与法定请求权的二分法也不是绝对的。

（二）委托说：各步思路都与既有法理不能相容 有法定订约权的机关（以下简称有权机关）可以实际委托专门公司或者下级行政机关，司法解释又将设立内设机构、派出机构等内部行政组织的行为拟制为委托。[48]张琨盛：《行政法学另一种典范之期待：法律关系理论》，载《月旦法学》2005年第6期。补偿，作为被征收人得以请求征收人为一定给付的债的关系而存在。1. 被设组织不具有行政主体资格的裁判思路 案例I-N：1中县政府设立办公室，案例I-N：2、4中当地的房屋征收部门设立隶属于自身的行政组织，案例I-N：3、5都是管委会下设某一行政组织的情形。

导致行政协议无效的实施主体不具有行政主体资格的情形，应解释为：事实上的行为主体不具有相应的行为能力，即相应的资质或条件。）且现在依然是司法审判的普遍做法，直接表述可参见最高人民法院（2017）最高法行再49号。

并按照订约主体进行类型化，得出两类订约主体：被设立的组织（以下简称被设组织）、受委托的组织（以下简称受托组织）。协议制度的引入，为原本单纯的法定之债增加了意定空间与合意成分。

是否有承担法律责任的财产能力，是解决民事责任承担问题的思路，它并不等同于行政组织法上的职权问题。[25]日本学者美浓部达吉也早有先见地提出，例如征收补偿请求权等公法上的债权通常以法律规定为根据，而私法上的债权通常以契约为基础。

[70] 学理上，对此也予以肯定。为尽量穷尽检索，又以案例标题：征收补偿协议越是趋于强硬的形式主义宪法观，越执着于突出《宪法》的最高法属性并由此扩张宪法具体化的覆盖范围，以至于让这个原本真实而必要的论题逐渐泛化、失焦。童之伟教授若是读罢此文，恐怕都不敢相信根据宪法，制定本法的含义已经膨胀至如此境地。

有关我国根本制度与根本任务的规则，被写进《宪法》的，获得了最高法律的地位。这种思维会导致以下现象： 第一种现象是，因为宪法一词仅指《宪法》，所以宪法性就相当于《宪法》性，也就是《宪法》的属性。

1982年五届全国人大第五次会议在通过新《宪法》之后，三天之内即另行审议了几个组织法的草案或修正草案，时任全国人大常委会副委员长兼法制委员会主任习仲勋在报告中称之为同宪法相配合的有关国家机构的几个法律。上列组织法等法律的特殊性何在？其实，这就是一个对我国现有宪制性人大立法的识别问题： 第一，组织法（如《人大组织法》《人民法院组织法》）、民族区域自治法、选举法、立法法等法律，其立法主体从来都是全国人大或全国人大常委会，没有假手其他机关。

（3）促使国家机关开展民事立法与适用。[5]参见刘茂林：《香港基本法是宪法性法律》，载《法学》2007年第3期。